ورود شکایت نسبت درخواست ابطال ماده ۱۱۸ آیین نامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویب نامه شماره ۸۵۷۴۴/ ت /۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویب نامه شماره ۳۹۸۱۹ / ت ۵۳۷۶۸ هـ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۰ معاون اول رییس جمهور

شماره دادنامه:  ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۴۷۱۹۸۵
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۲/۲۹
شماره پرونده: ۰۱۰۵۰۶۶
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری 
شاکی:آقای سید محمد صادق سید حسینی 
طرف شکایت: ۱- وزارت صنعت، معدن و تجارت ۲- هیات وزیران 
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۱۸ آیین نامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویب نامه شماره ۸۵۷۴۴/ ت /۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویب نامه شماره ۳۹۸۱۹ / ت ۵۳۷۶۸ هـ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۰ معاون اول رییس جمهور 
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۱۸ آیین نامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویب نامه شماره ۸۵۷۴۴/ت ۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویب نامه شماره ۳۹۸۱۹/ ت ۵۳۷۶۸ هـ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۰ معاون اول رییس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" درماده ۳۰ قانون معادن اصلاحی ۱۳۹۰ که مطالبات وزارت صنعت، معدت و تجارت را در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا و تابع ماده ۴۸ قانون محاسبات عمومی کشور مصوّب ۱۳۶۶ دانسته و نحوه وصول را بر اساس اصلاحیه آیین نامه اجرایی موضوع ماده ۲۱۸ قانون مالیات های مستقیم مصوّب ۱۳۶۶ تعیین کرده، درمورد خسارت تأخیر تأدیه و میزان آن هیچ گونه تعیین تکلیفی نشده است. ولی در ماده ۱۱۸ آیین نامه اجرایی قانون معادن ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت به ازاء هر ماه تأخیر معادل یک درصد اصل مطالبات تعیین شده است.
در مورد دیون قطعی اعم از این که محکومُ به دولت و مؤسّسات دولتی باشد یا اشخاص خصوصی و با لحاظ قانون نحوه پرداخت محکومُ به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوّب ۱۳۶۵/۰۸/۱۵، ملاک برای محاسبه خسارت تأخیر تأدیه ماده ۵۲۲ قانون تشکیل دادگاه های عمومی وانقلاب در امور مدنی مصوّب ۱۳۷۹ می باشد و در آن ماده قانونی بعد از ذکر شرایط تعلّق خسارت تأخیر تأدیه ، درصورت تغییر فاحش شاخص قیمت سالانه از زمان سر‌رسید تا هنگام پرداخت و پس از مطالبه طلبکار، ملاک محاسبه را رعایت تناسب تغییر شاخص سالانه که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین می‌ گردد قرار داده است نه یک درصد. هم چنین با توجه به نظریات متعدّد شورای نگهبان درمورد نامشروع بودن  اخذ این خسارت (نظریه‌های شماره ۹۴۹۹ مورخ ۱۳۶۲/۰۸/۲۵ و ۳۸۴۵ مورخ ۱۳۶۴/۰۴/۱۲ و ۳۳۷۸ مورخ ۱۳۶۷/۱۰/۱۴ فقهای شورای نگهبان) تنها وجه مشروع و قانونی بودن تعیین این خسارت برمبنای ماده ۵۲۲ قانون آیین دادرسی مدنی مصوّب ۱۳۷۹ است.
بنابراین تعیین خسارت تأخیر تأدیه در زمانی که قانون چنین پیش بینی نکرده است و هم چنین تعیین یک عدد ثابت برای خسارت تأخیر تأدیه توسط هیات وزیران علاوه بر این که مغایرت با قانون پیش گفته دارد، از حدود اختیارات مقام تصویب کننده نیز خارج است. باعنایت به این که ملاک تعیین شده برای واحدهای تولیدی معدنی، ازحیث رُکود  بازار و اخیراً شیوع ویروس کرونا که می‌تواند از مصادیق قوه قاهره به حساب آید و موجب عدم تمکّن تولید کننده درتأدیه بدهی قانونی وی شود.
مقیّد نمودن موضوع به ( تا پایان سال ۱۳۹۵ و تسویه بدهی گذشته) فاقد وجاهت قانونی است و با عمومات قوانین در بحث ایفاء تعهّد بخصوص مواد ۲۲۷ و ۲۲۹ قانون مدنی، در زمانی که شرایط مندرج در تبصره ماده ۱۱۸ برای بعد از سال ۱۳۹۵ محقق می شود، مغایرت داشته و سبب تعسّر و مشقّت تولید کننده و مغایر با قاعده لاحرج است. فلذا تقاضای ابطال موارد ذکر شده را از تاریخ تصویب دارم "
    متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است :
" مصوبه شماره ۸۵۷۴۴ / ت /۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱معاون اول رییس جمهور
 وزارت صنعت، معدن و تجارت
وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن بنا به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده (۲۵) اصلاحی قانون معادن – مصوب ۱۳۹۰ – و با رعایت تصویب نامه شماره ۲۶۱۲۴۸ / ت ۴۳۵۰۵ هـ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۷، آیین نامه اجرایی قانون یاد شده را به شرح زیر تصویب نمودند :
آیین نامه اجرایی قانون معادن
ماده ۱۱۸- ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت در این آیین نامه به ازای هر ماه تأخیر، معادل یک درصد اصل مطالبات تعیین می شود.
این تصویب نامه درتاریخ ۱۳۹۲/۴/۸ به تأیید مقام ریاست جمهوری رسیده است.
                                                                                                                  - معاون اول رییس جمهور
مصوبه شماره ۳۹۸۱۹/ ت /۵۳۷۶۸ هـ مورخ ۱۳۹۶/۴/۱۰ معاون اول رییس جمهور
 الحاق یک تبصره به ماده (۱۱۸) آیین نامه اجرایی قانون معادن 
وزارت صنعت، معدن و تجارت
هیات وزیران درجلسه ۱۳۹۶/۴/۴ به پیشنهاد شماره ۶۰/۱۸۹۶۳۱  مورخ ۱۳۹۵/۸/۲۹ وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده (۳۵) قانون اصلاح قانون معادن - مصوب ۱۳۹۰- تصویب کرد: 
متن زیر به عنوان تبصره به ماده (۱۱۸) آیین نامه اجرایی قانون معادن موضوع تصویب نامه شماره ۸۵۷۴۴ / ت ۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ الحاق می گردد:
تبصره – خسارت و ضرر و زیان ناشی از تأخیر در پرداخت حقوق دولتی درمهلت مقرّر، موضوع این ماده و بند (۵) ماده (۵۵) این آیین نامه در مواردی که به تشخیص کارگروهی متشکّل از نمایندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور شرایط رُکود بر بنگاه مربوط حاکم باشد یا بنگاه با اُفت قابل توجّه میزان تولید و کاهش میزان فروش به دلیل وضعیّت حاکم بر بازار مواجه شده باشد، تا پایان سال ۱۳۹۵ محاسبه و مطالبه نمی گردد مشروط بر این که بدهی گذشته درمورد اصل حقوق دولتی در ظرف شش ماه تسویه گردد.
                                                                                                 -معاول اول رییس جمهور"
 
     در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۲۳۰۱۸۷ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۱۳ نامه های شماره ۳۸۱۲۱۲ مورخ ۱۴۰۱/۷/۲۵ رییس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور،  ۶۰/۱۷۹۳۴۵مورخ ۱۴۰۱/۷/۲۴  و ۹۱/۱۲۹۱۱۴ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۹ معاون امور حقوقی و مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت را ارسال نموده که متن آن ها به قرار زیر است :
 الف: نامه شماره ۳۸۱۲۱۲ مورخ ۱۴۰۱/۷/۲۵ رییس امور حقوقی، قوانین و مقرّرات سازمان برنامه و بودجه کشور 
"با توجه به مفاد ذیل ماده ۵۲۲ قانون آیین دادرسی مدنی، محاسبه خسارت تأخیر تأدیه، برمبنای شاخص سالانه اعلامی توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران منوط به عدم توافق طرفین به نحو دیگری است.
مع الوصف با توجه به این که تعیین ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت به میزان مندرج در ماده ۱۱۸ آیین نامه مرقوم و پذیرش شرایط و ضوابط مندرج در آیین نامه، توسط طرف قرارداد و متعاقباً انعقاد قرارداد برمبنای شرایط مذکور به منزله مصالحه دو طرف در خصوص میزان خسارت تأخیر تأدیه موضوع ماده یاد شده می باشد لذا مغایرتی بین مفاد ماده ۱۱۸ آیین نامه مطروحه و ماده ۵۲۲ قانون آیین دادرسی مدنی احراز نمی گردد.
همچنین مفاد تبصره ماده موصوف (الحاقی مصوّب ۱۳۹۶/۴/۴) که ناظر برعدم محاسبه و مطالبه خسارت تأخیر موضوع این تبصره درشرایط مقرر در متن تبصره مشروط به پرداخت بدهی گذشته در مورد اصل حقوق دولتی ظرف شش ماه می باشد نیز با توجه به استدلال فوق الذکر و با عنایت به این که انعقاد قرارداد بین دو طرف براساس شرایط مندرج در آیین نامه به مفهوم پذیرش مفاد آیین نامه توسط طرفین قرارداد و مصالحه در خصوص ضوابط مقرر درآن مِن جمله نحوه محاسبه و پرداخت خسارت تأخیر تأدیه مورد بحث می باشد لذا مفاد تبصره مورد اشاره نیز مغایرتی با حکم مصرّح در ماده ۵۲۲ قانون آیین دادرسی مدنی نداشته و در انطباق با صلاحیت قانونی مرجع وضع آن می باشد .
ب: خلاصه متن نامه های شماره ۶۰/۱۷۹۳۴۵ مورخ ۱۴۰۱/۷/۲۴ و ۹۱/۱۲۹۱۱۴ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۹ معاون امور حقوقی و مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت 
برابر ماده (۳۰) قانون معادن ایران مصوّب ۱۳۷۷/۲/۲۷ با اصلاحات و الحاقات بعدی « مطالبات وزارت صنعت، معدن و تجارت از اشخاص، اعم از حقیقی یا حقوقی ایرانی یا خارجی پس از قطعی شدن به ترتیب مندرج در تبصره (۴) ماده (۶) و ماده (۱۴) و تبصره های آن و مواد (۲۰) و (۲۵) این قانون در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا است و براساس ماده (۴۸) قانون محاسبات عمومی کشور مصوّب سال ۱۳۶۶ طبق مقرّرات اجرایی مالیات های مستقیم قابل وصول می باشد.
نحوه اجرای این ماده در آیین نامه اجرایی مشخص می شود.» درماده (۳۶) همان قانون نیز تأکید شده است: « آیین نامه های اجرایی این قانون ازجمله مواد (۵)، (۶)، (۷)، (۸)، (۹)، (۱۰)، (۱۳)، (۱۴)، (۲۰)، (۳۰)، و (۳۴) توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری سایر دستگاه های اجرایی ذی ربط ظرف سه ماه تهیه و به تصویب هیات وزیران می رسد.»
 همان گونه که ملاحظه می فرمایید صلاحیت هیات وزیران برای تصویب آیین نامه مورد شکایت، در مواد (۳) و (۳۵) قانون معادن ایران ، تصریح شده است و از حدود اختیارات مقام تصویب کننده خارج نمی باشد.
مطابق با اصل ۴۵ قانون اساسی، معادن از مصادیق انفال و مطابق با ماده ۱۴ قانون معادن و اصلاحات آن از بهره برداران معادن حقوق دولتی (بند گ ماده ۱ قانون معادن) اخذ می گردد، لذا اهمیّت موضوع ازآن جهت می باشد که منافع اخذ خسارت تأخیر تأدیه (ماده ۱۱۸ آیین نامه اجرایی قانون معادن) متوجه عموم جامعه گردیده، از همین روی تأمین منفعت عمومی نیز از دلایل وضع جریمه از سوی هیات وزیران می باشد. یکی از تکالیف بهره برداران پرداخت حقوق دولتی می باشد و از ضمانت اجراهای متناسب جهت وصول به هنگام حقوق دولت، پیش بینی جریمه و خسارت تأخیر تأدیه است. ازاین جهت نیز تصویب ماده ۱۱۸ آیین نامه اجرایی قانون معادن (هرچند با لحاظ جریمه حداقلی یک درصدی) موجب تحقّق درآمدهای حقوق دولتی ( پیش بینی شده درقوانین بودجه سنواتی) خواهد بود. وجاهت اخذ خسارت تأخیر تأدیه در نظریه مورخه (۱۳۹۰/۳/۲۹) شورای نگهبان و مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام (مورخ ۱۳۶۸/۱۰/۵) مورد تأیید قرارگرفته است.
درقوانین موضوعه نیز ازجمله ماده (۱۲) قانون صدور چک، تبصره (۶) ماده (۱۷) قانون مالیات برارزش افزوده مصوّب ۱۳۸۷/۲/۱۷ و ماده (۸) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب ۱۴۰۰/۳/۲، مواد (۲۲۱) و (۲۳۰) قانون مدنی، ماده (۵۲۲) و تبصره (۲) ماده (۵۱۵) قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی، ماده (۱۸) قانون پولی و بانکی کشور  نیز مورد تأیید قرارگرفته است. به طوری که در تبصره (۲) ماده (۵۱۵) قانون آیین دادرسی مدنی به صراحت خسارت تأخیر تأدیه را قابل مطالبه می داند. ضمن آن که اشخاص دارنده مجوّز عملیات معدنی هم زمان با اخذ مجوّز، تعهّد به رعایت مقرّرات قانون معادن دارند که درهمین ارتباط ماده ۹ قانون معادن و اصلاحات آن بیان می دارد: « پروانه بهره برداری سندی رسمی و نیز در بردارنده تعهّدات وی – دارنده پروانه – در اجرای مفاد آن می باشد.» فلذا پیش بینی خسارت تأخیر تأدیه به میزان مقرر به استناد قواعد و قوانین فوق الذکر از جمله ماده ۱۴ قانون معادن از ملازمات توأم با اعمال حاکمیت نسبت به انفال (معادن) است.
علی رغم این که شاکی در بخش اول شکواییه خود، درصد تعیین شده در ماده (۱۱۸) آیین نامه اجرایی قانون معادن را نامشروع و خارج از حدود اختیار مقام تصویب کننده دانسته است، فقط در قسمتی که موضوع به پایان سال ۱۳۹۵ و تسویه بدهی گذشته مقید شده است را فاقد وجاهت قانونی دانسته که به نظر می‌رسد بخش اول و دوم شکایت دارای انسجام نبوده و متعارض یکدیگر می باشد، بدین صورت که نمی توان ماده (۱۱۸) آیین نامه را خلاف قانون دانست اما تبصره آن را که بر پایه ماده (۱۱۸) و با فرض درستی و لازم الاجرا بودن آن پیش بینی شده است خلاف قانون تلقی نمود.
بنا به مراتب یاد شده و به دلیل عدم نقض قوانین و مقرّرات مربوط و تصویب ماده مورد شکایت آیین نامه و تبصره آن، در حدود صلاحیت اختیاری مرجع صادر کننده آن برابرمفهوم مخالف بند (۱) ماده (۱۲) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، شکایت شاکی درخور صدور قرار رد می باشد."
     در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور پس از بررسی نتیجتاً به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۷۳۶۵۰۷ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۵مقرره مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، دراجرای ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری درخصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد. قایم مقام دبیرشورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۶۸۹۴ مورخ ۱۴۰۴/۵/۲۶ اعلام کرده است که:
"رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری 
با سلام و تحیّت 
   عطف به نامه شماره ۰۱۰۵۰۶۶ مورخ ۱۴۰۴/۰۲/۱۳؛
     موضوع ماده ۱۱۸ آیین نامه قانون معادن موضوع مصوبه شماره ۸۵۷۴۴ / ت /۴۹۰۸۹ ک مورخ ۱۳۹۲/۴/۱۱ وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن، درجلسه مورخ ۱۴۰۴/۰۵/۱۹ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرارگرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
-درصورتی که مقصود آن باشد که درصورت تأخیر پرداخت حقوق دولت، بدهکار باید درصدی اضافه بپردازد، اطلاق ماده و تبصره مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته شد."
     هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۲/۲۹ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رأی هیات عمومی
قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۶۸۹۴ مورخ ۱۴۰۴/۵/۲۶در رابطه با جنبه شرعی مقرّرات مورد شکایت اعلام کرده است که : «در صورتی که مقصود آن باشد که در صورت تأخیر پرداخت حقوق دولت، بدهکار باید درصدی اضافه بپردازد، اطلاق ماده و تبصره مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، اطلاق ماده ۱۱۸ آیین‌نامه اجرایی قانون معادن و تبصره الحاقی به آن در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند یک ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
 
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری